Quien ejercita su derecho no daña a nadie

El escrito número catorce, o dónde termina la insistencia legítima de un guardia civil y dónde podría empezar el abuso del derecho frente a la Administración

 

Una solicitud puede ser legítima. La segunda también. Es probable que la séptima lo siga siendo. El problema jurídico no nace cuando alguien empieza a contar escritos en un registro, sino cuando hay que decidir qué está haciendo realmente quien los presenta.

Imaginemos un caso. No es real, y conviene decirlo desde el principio, porque la valoración del abuso del derecho depende hasta tal punto de las circunstancias que cualquier parecido con un expediente concreto sería engañoso.

Un guardia civil discrepa de cómo se aplica en su unidad una norma interna que afecta a su situación profesional. Presenta una solicitud individual por el cauce previsto. La Administración la tramita y contesta. Él entiende que la respuesta deja sin resolver dos de los tres extremos que planteaba, y presenta un segundo escrito. Después un tercero, esta vez pidiendo aclaración. Luego una queja. Más tarde una solicitud de información sobre los criterios aplicados. A los cuatro meses, un escrito que reproduce en parte los argumentos del primero, aunque añade una resolución posterior de otra comandancia que, a su juicio, resuelve lo mismo de forma distinta. Después vienen tres más sobre cuestiones colaterales.

En la unidad se empieza a hablar de otra cosa. Ya no de un desacuerdo profesional, sino de una acumulación. Alguien menciona el número. Alguien más pronuncia, casi de pasada, la expresión «abuso de derecho».

Ahí es donde empieza este artículo. Y donde, a mi juicio, empiezan casi todos los errores.

Antes de contar escritos hay que saber qué se está ejerciendo

La primera operación no es valorar la conducta. Es identificarla.

Un guardia civil que quiere hacerse oír dispone de cauces jurídicamente distintos, con régimen, efectos y garantías que no coinciden. El derecho fundamental de petición del artículo 29 de la Constitución, desarrollado por la Ley Orgánica 4/2001 y reconocido a los miembros del Cuerpo, de forma individual, por el artículo 13 de la Ley Orgánica 11/2007. La solicitud que inicia un procedimiento administrativo y obliga a resolver. La queja del artículo 33 de esa misma ley. La propuesta o sugerencia que llega al Consejo de la Guardia Civil. La solicitud de información. El recurso administrativo del artículo 106 de la Ley 29/2014. El acceso directo al Defensor del Pueblo del artículo 14. Y la vía asociativa de los artículos 38 y 44, que existe precisamente porque el ordenamiento quiso que hubiera más de un camino.

Ocho puertas. Ninguna de ellas es sinónimo de las demás, y usarlas como si lo fueran es el primer modo de equivocarse: tanto para quien escribe como para quien contesta.

El Real Decreto 696/2022 lo entendió bien y lo dijo con claridad. Excluye de su ámbito las solicitudes amparadas expresamente en el derecho de petición y las que promueven un procedimiento formalizado. Y añade una regla que merece más atención de la que ha recibido: las comunicaciones cuyo contenido se corresponda con una propuesta, sugerencia, queja o solicitud de información «serán tratadas como tales, dando cuenta a la persona interesada de dicha circunstancia». La calificación no depende del rótulo que ponga el interesado. Depende del contenido, y la Administración está obligada a recalificar de oficio.

De modo que cuando alguien observa que un guardia civil «ha usado cuatro vías distintas», lo primero que hay que comprobar es si las eligió él o se las asignó la norma.

La frontera dista, por lo demás, de estar cerrada. En junio de 2026 el Tribunal Supremo admitió un recurso de casación precisamente para fijarla, al apreciar que «resulta necesario precisar o matizar la jurisprudencia sobre el derecho de petición y su deslinde con la solicitud como forma de incoar un procedimiento administrativo o, en su caso, las reclamaciones o requerimientos dirigidos a la Administración» (ATS, Sala Tercera, Sección 1.ª, de 24 de junio de 2026, rec. 4537/2024, FJ 3.º). Todavía no hay sentencia.

Conviene retener el dato. Reprochar a alguien que haya confundido los cauces resulta incómodo cuando el propio Tribunal Supremo ha reconocido que sus contornos necesitan ser precisados.

Un derecho, tres requisitos y una regla que lleva siglos escrita

El artículo 7.2 del Código Civil dice que la ley no ampara el abuso del derecho, y describe qué es: todo acto u omisión que, por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, «sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero».

Tres palabras sostienen ese precepto y ninguna es accesoria. Manifiestamente: no basta la extralimitación, tiene que ser evidente. Límites normales: hay un ámbito ordinario de ejercicio que no se abandona por resultar molesto. Daño: no incomodidad, no coste, daño.

La Sala Primera del Tribunal Supremo lleva décadas exigiendo tres requisitos acumulativos, formulados con una precisión que aquí importa:

«a) el uso de un derecho objetivo y externamente legal; b) daño a un interés, no protegido por una específica prerrogativa jurídica, y c) la inmoralidad o antisocialidad de ese daño, manifestada en forma subjetiva (ejercicio del derecho con intención de dañar, con animus nocendi), o en forma objetiva (ejercicio anormal del derecho, de modo contrario a los fines económico-sociales del mismo) […], ya que, en otro caso, rige la regla qui iure suo utitur neminem laedit (quien ejercita su derecho no daña a nadie)» (STS, Sala Primera, núm. 614/2021, de 21 de septiembre, rec. 5346/2018, FJ 4.º).

Esa última frase no es un adorno erudito. Es la regla general, y el abuso es la excepción. Quien alega la excepción carga con ella.

La misma Sala ha precisado qué clase de conducta describe la figura: «se trata de una actuación aparente o formalmente amparada en la ley, pero que, por las excepcionales circunstancias que en ella concurren, constituye una extralimitación que la ley no ampara» (STS, Sala Primera, núm. 701/2022, de 25 de octubre, rec. 2373/2019, FJ 5.º). El pronunciamiento se dictó en materia societaria y no conviene extrapolarlo sin advertirlo, pero la definición captura bien el fenómeno: el abuso vive dentro del derecho, no fuera de él. Por eso es difícil de probar. Y por eso es peligroso de invocar.

Queda una cuestión previa que se resuelve mal con frecuencia. El artículo 7.2 no es un título que habilite a la Administración para nada. No identifica órgano competente, no fija procedimiento, no establece garantías, y la consecuencia que anuda al abuso es una indemnización, algo que se pide ante un juez. Convertirlo, por la vía de la supletoriedad del artículo 4.3 del Código Civil, en una potestad administrativa de rechazo sería usar una norma pensada para colmar lagunas con el fin de crear un poder que el legislador no ha dado.

Y su silencio no es un descuido. Cuando ha querido conceder esa potestad, lo ha dicho ocho veces, con nombre y apellidos.

Lo que el legislador escribió ocho veces

Cuando el ordenamiento español ha querido que la reiteración produzca un efecto jurídico, lo ha dicho de forma expresa. Y lo ha hecho tantas veces que el patrón resulta difícil de atribuir al azar.

Conforme al artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial cabe rechazar peticiones formuladas con «manifiesto abuso de derecho», pero solo pueden hacerlo jueces y tribunales, y el rechazo ha de ser «fundado». El artículo 18.1.e) de la Ley 19/2013 permite inadmitir solicitudes de acceso «manifiestamente repetitivas» o de «carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley», mediante resolución motivada. El artículo 106.3 de la Ley 39/2015 lo admite en revisión de oficio, y solo cuando otras solicitudes sustancialmente iguales fueron ya desestimadas en cuanto al fondo. El artículo 126.1 lo admite en el recurso extraordinario de revisión, con acuerdo motivado. El artículo 51.2 de la Ley de la Jurisdicción exige sentencia firme previa. El artículo 28 cierra la vía judicial frente a los actos que son reproducción de otros firmes. El artículo 12.5 del Reglamento General de Protección de Datos permite negarse a actuar ante solicitudes manifiestamente infundadas o excesivas «en particular por su carácter repetitivo», y coloca expresamente en el responsable la carga de demostrarlo. Y el artículo 6.1.b) del Real Decreto 696/2022 permite inadmitir una comunicación interna del personal de la Guardia Civil cuando «haya sido tramitada y estudiada con anterioridad otra sustancialmente análoga, sin que se adviertan cambios que permitan inferir que la respuesta vaya a ser distinta», con un acuerdo que «deberá aludir a la respuesta ya dada».

Ocho habilitaciones. Repárese en lo que comparten.

Ninguna emplea el número de escritos como criterio. Ni una sola. Todas exigen identidad sustancial, no coincidencia temática. Casi todas exigen un pronunciamiento previo sobre el fondo: quien no ha resuelto no puede después alegar que se le repite. Todas exigen que el exceso sea manifiesto. Todas imponen motivación. Y allí donde el legislador quiso ser explícito sobre la prueba, la puso en quien opone el abuso, no en quien ejerce el derecho.

De ahí se sigue una conclusión que sostengo con cierta firmeza: no hay laguna que colmar. Si el legislador hubiera querido una cláusula general de inadmisión por reiteración, la habría escrito, porque la ha escrito ocho veces en ámbitos concretos y la ha rodeado siempre de cautelas.

En el procedimiento administrativo común no existe. El artículo 21.1 de la Ley 39/2015 obliga a resolver expresamente en todos los procedimientos, con dos excepciones tasadas entre las que no figura la reiteración. El artículo 88.5 permite inadmitir solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos o «manifiestamente carentes de fundamento» —un juicio sobre el contenido, no sobre la repetición— y termina con una reserva que dice mucho: «sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución». La propia ley reconoce que su facultad de inadmitir no alcanza a ese terreno.

Y en la Ley Orgánica 4/2001 tampoco existe. Sus causas de inadmisión son dos, están en el artículo 8 y forman lista cerrada. La reiteración no es ninguna de ellas. Admitida la petición, el órgano competente «vendrá obligado a contestar y a notificar la contestación en el plazo máximo de tres meses».

Merece la pena detenerse un segundo en lo que la ley responde cuando el volumen aprieta. El artículo 21.5 de la Ley 39/2015 ordena habilitar medios personales y materiales. No inadmitir: reforzar. La Audiencia Nacional lo formuló con una sencillez que ahorra páginas: «Una cosa es la escasez de medios y otra bien distinta la denegación de información» (SAN, Sección 7.ª, de 30 de noviembre de 2021, rec. 21/2021, FJ 4.º).

Cuando el Estado contó escritos y el Tribunal Constitucional le paró

Un precedente describe con precisión incómoda el riesgo del que hablamos, aunque proceda de otro terreno.

Una comisión de asistencia jurídica gratuita denegó el beneficio a un ciudadano invocando abuso de derecho. Su razonamiento cabía en una línea: había presentado veintiuna solicitudes anteriores, y seis le habían sido denegadas. El juzgado confirmó la decisión. El Tribunal Constitucional otorgó el amparo.

La sentencia no reprocha que el abuso resulte impensable. Reprocha que la Administración hubiera sustituido el análisis por una cuenta:

«del mismo modo que una pretensión deducida ante un tribunal por un ciudadano no puede ser inadmitida a limine sin vulnerar el derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE) por el mero hecho de que ese mismo ciudadano ya se haya dirigido anteriormente a los órganos del Poder Judicial para deducir otras pretensiones distintas, tampoco puede denegarse el derecho de justicia gratuita […] con idéntico argumento» (STC 136/2016, de 18 de julio, FJ 5).

Y con más contundencia todavía: «El número de veces en que, con amparo en el beneficio de justicia gratuita se ha litigado o pretendido litigar con anterioridad por parte del recurrente, no puede erigirse en razón para desestimar la tutela judicial solicitada».

La sentencia incorpora un dato que en nuestro supuesto resulta decisivo: en las resoluciones impugnadas no había ningún razonamiento sobre las circunstancias concretas de la pretensión. La calificación de abuso funcionaba como etiqueta, no como conclusión.

Dos advertencias, para no forzar la sentencia más de lo que dice. El derecho concernido era el acceso a la jurisdicción, no el de petición ni una solicitud ordinaria. Y el Tribunal evitó deliberadamente pronunciarse sobre si el abuso podría apreciarse en otro trámite. No declaró que sea inapreciable. Declaró que contar escritos no lo acredita.

Y sin embargo, el abuso existe

Hasta aquí, la tesis parece cómoda. Conviene incomodarla, porque hay resoluciones que han apreciado abuso del derecho en la conducta de un administrado y han dado la razón a la Administración. Ignorarlas empobrecería el análisis.

Un empleado público solicitó un permiso por traslado de domicilio. Era el tercero en quince meses, con los mismos domicilios de origen y destino, ida y vuelta. La norma reguladora no fijaba ningún límite temporal para pedir nuevos permisos por idéntica razón. Aun así, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco confirmó la denegación, razonando que la solicitud «sobrepasa manifiestamente los límites normales del ejercicio del derecho y evidencia […] que no se produce una verdadera y real mudanza, sino un cambio meramente aparente, fundado en la literalidad del precepto» (STSJ del País Vasco, Sección 2.ª, núm. 397/2018, de 26 de septiembre, rec. 296/2017, FJ 2.º).

Obsérvese qué decidió el caso. No el número: tres. No la molestia. La comprobación de que el presupuesto material del derecho —la mudanza— no existía, y de que el solicitante se apoyaba en la letra del precepto para obtener algo que el precepto no estaba pensado para dar.

El segundo ejemplo procede de un expediente disciplinario universitario. Un profesor promovió sucesivos incidentes de recusación contra el rector. El tercero fue inadmitido de plano invocando el artículo 7 del Código Civil. El Tribunal Superior de Justicia de Galicia respaldó la inadmisión, y lo hizo con una fórmula que es, a mi juicio, la mejor síntesis disponible del criterio que buscamos:

«Lo decisivo, pues, no será que se invoquen distintos motivos o causas de recusación en uno y otro escrito promotor, sino que los hechos en que se sustentan, además de servir de apoyo razonable a tal pretensión, sean posteriores o de conocimiento posterior a la precedente recusación» (STSJ de Galicia, Sección 1.ª, núm. 465/2014, de 9 de julio, rec. 197/2014, FJ 6.º).

Lo decisivo no es la etiqueta, ni el recuento, ni siquiera que se aleguen motivos formalmente distintos. Es si los hechos son nuevos.

El tercer ejemplo pertenece ya a nuestra casa. Un guardia civil emitió de forma inmediata y sucesiva varios partes disciplinarios contra un teniente y un suboficial. Analizados, ninguno tenía sustancia disciplinaria: las informaciones reservadas concluyeron que no había materia. Fue sancionado, y la Sala Quinta del Tribunal Supremo confirmó la sanción apreciando ejercicio abusivo del derecho-deber de dar parte del artículo 40.1 de la Ley Orgánica 12/2007, con un razonamiento probatorio que conviene leer despacio:

«Habitualmente la prueba en estos casos, a salvo la confesión del autor, será indirecta o inferencial y deberá extraerse de los hechos básicos y acreditados que enlazados entre sí permitan concluir en tal sentido» (STS, Sala Quinta, núm. 58/2018, de 27 de junio, rec. 16/2018, FJ 5.º).

El dato básico, dice la sentencia, fue la reiteración de partes «desprovistos de sustancia disciplinaria», y la finalidad de la institución —contribuir al mantenimiento de la disciplina— aparecía desplazada: «su utilización para fines espurios desviados de aquella constituye abuso inadmisible».

Es la resolución más próxima a nuestro supuesto y también la que exige mayor cuidado al manejarse. Tres precisiones. Lo que se ejercitaba no era el derecho de petición, sino un deber de dar parte. Lo que se sancionó no fue reiterar, sino la grave desconsideración con los superiores, un tipo disciplinario autónomo y previamente existente. Y el abuso no operó como infracción, sino como razonamiento que permitió entender por qué aquella conducta no estaba amparada por el derecho invocado.

Nada de esto autoriza a sancionar a nadie por insistir.

Lo que separa los dos grupos de casos

Puestas una junto a otra las resoluciones que rechazan el abuso y las que lo aprecian, el criterio se dibuja con bastante nitidez. Y no es cuantitativo en ninguna de ellas.

En el grupo que rechaza el abuso, hay pretensiones con objeto propio, hechos que sostienen la insistencia y una finalidad reconocible. La Audiencia Nacional lo dijo así: «El hecho de haber presentado en otras ocasiones solicitudes de información, sea cual fuere su desenlace, no empece para que formule petición de información acomodada a los términos de la Ley 19/2013». Y el Tribunal Supremo, examinando una solicitud voluminosa de una plataforma vecinal, concluyó que la información pedida «ni puede considerarse extraña a sus intereses, ni abusiva por su extensión o por los objetivos que pretende, ni ajena a los fines legítimos que la ley de transparencia persigue» (STS, Sala Tercera, Sección 3.ª, núm. 1500/2023, de 21 de noviembre, rec. 94/2022, FJ 2.º).

Ni abusiva por su extensión. La frase merece subrayarse en cualquier despacho donde se estudie un expediente de este tipo.

Donde el abuso sí se aprecia, en cambio, se repite un mismo hallazgo: el presupuesto material del derecho había desaparecido. No había mudanza. No había hechos nuevos. No había sustancia disciplinaria. El derecho seguía invocándose, pero ya no había nada dentro.

Tres preguntas, entonces, y no un recuento:

¿Hay identidad sustancial? No basta la conexión temática. Escritos sobre la misma controversia pueden tener objetos distintos, y el ordenamiento reconoce cauces diferentes precisamente para pretensiones diferentes.

¿Hubo respuesta previa a lo realmente planteado? Si la Administración no contestó, o contestó a otra cosa, no hay término de comparación. La reiteración presupone que alguien resolvió primero. El artículo 88.1 de la Ley 39/2015 obliga a decidir todas las cuestiones planteadas, y quien no lo hizo difícilmente puede quejarse de que se las vuelvan a plantear.

¿Subsiste una finalidad jurídicamente reconocible? Aquí, y solo aquí, se juega el problema de verdad. Si el mecanismo se ha desprendido de la función para la que existe, estamos ante el único terreno donde el abuso resulta jurídicamente pensable. Y aun entonces hará falta una base fáctica objetiva, porque la sospecha sobre las intenciones ajenas no es prueba de nada.

El Tribunal Supremo lo ha dicho también en sentido inverso, y esa es la regla de interpretación que gobierna toda la materia: «Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho […] como las causas de inadmisión» (STS, Sala Tercera, Sección 3.ª, núm. 1547/2017, de 16 de octubre, rec. 75/2017, FJ 4.º). El criterio se formuló para la transparencia, pero su lógica alcanza a todo derecho de configuración amplia: cuanto más generoso es el reconocimiento, más estrecha la puerta de salida.

El mejor argumento del guardia civil está en un reglamento de 2022

Pocas veces se pone sobre la mesa un dato del régimen interno del Cuerpo que explica buena parte de estos expedientes.

El artículo 5 del Real Decreto 696/2022 establece que las propuestas, sugerencias, quejas y solicitudes de información «no se considerarán como peticiones de inicio de un procedimiento administrativo», que su presentación no interrumpe plazos, que las respuestas «tendrán siempre carácter orientativo, no constituyendo resolución sobre los asuntos planteados» y que no son susceptibles de recurso administrativo alguno.

Léase de nuevo. El sistema entrega respuestas que, por diseño normativo, no deciden nada y no pueden impugnarse.

¿Qué hace entonces quien no queda satisfecho? No tiene recurso, porque no hay acto. No tiene resolución, porque la contestación es orientativa. Le queda escribir otra vez, por otro cauce, con otro rótulo. La insistencia no es una anomalía del sujeto: es una consecuencia previsible del diseño.

El artículo 33.2 de la Ley Orgánica 11/2007 refuerza esa lectura: prevé expresamente que, si las quejas «no fueran debidamente atendidas», se eleven al órgano responsable de personal y, «en última instancia», a los órganos de inspección. La ley no solo tolera la insistencia escalonada. La organiza.

Quien reprocha la reiteración debería, por tanto, examinar antes si el sistema no la ha provocado.

Aunque hubiera abuso: ¿qué podría hacer la Administración?

Es la segunda pregunta, es independiente de la primera y suele olvidarse. Calificar y reaccionar son operaciones distintas: apreciar abuso no confiere ningún poder que no estuviera ya en la norma.

Lo que la Administración puede hacer, con cobertura propia, es bastante y suficiente. Inadmitir de forma motivada una propuesta, queja o solicitud de información sustancialmente análoga a otra ya tramitada y estudiada, aludiendo a la respuesta ya dada, conforme al artículo 6.1.b) del Real Decreto 696/2022. Inadmitir solicitudes de reconocimiento de derechos inexistentes o manifiestamente infundadas, ex artículo 88.5 de la Ley 39/2015. Acumular procedimientos conexos cuando concurra identidad sustancial o íntima conexión, ex artículo 57. Motivar por remisión a informes que se incorporen al texto de la resolución, ex artículo 88.6. Oponer la firmeza de lo ya decidido cuando proceda. Y habilitar medios, que es lo que la ley ordena ante un volumen que compromete los plazos.

Lo que no puede hacer es todo lo demás. No puede dejar de resolver una solicitud que inició procedimiento. No puede dejar de contestar una petición admitida. No puede inadmitir una petición del artículo 29 por reiterativa, porque esa causa no figura en la lista cerrada del artículo 8 de la Ley Orgánica 4/2001. No puede impedir escritos futuros, para lo que no consta cobertura alguna. Y no puede construir ninguna de esas facultades sobre el artículo 7.2 del Código Civil.

Un argumento cierra esta cuestión mejor que ningún otro. El artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial habilitó expresamente para rechazar peticiones abusivas a jueces y tribunales, exigiendo que el abuso fuera manifiesto y el rechazo fundado. Si el legislador orgánico consideró necesaria una habilitación expresa para que un juez pueda hacerlo, resulta difícil sostener que la Administración disponga de la misma facultad sin habilitación ninguna. El apartado 3 del mismo precepto recuerda, por si quedaba duda, que ni siquiera en sede judicial el abuso dispensa del deber de resolver.

Ningún tipo disciplinario castiga insistir

Queda el terreno más delicado, y merece una afirmación clara.

Leídos los tres catálogos de faltas de la Ley Orgánica 12/2007 —veintiocho apartados de faltas muy graves, treinta y ocho de graves, veintiuno de leves—, no existe ningún tipo que sancione la reiteración, la frecuencia ni el número de solicitudes, quejas o recursos.

Lo que el legislador disciplinario tipificó es otra cosa, y lo hizo con notable detalle. El cauce: la omisión del conducto reglamentario para formular cualquier solicitud, reclamación o queja relacionada con el servicio. El modo: la desconsideración o la falta de respeto. El contenido falso: las reclamaciones basadas en aseveraciones falsas. El carácter colectivo. Y la publicidad: hacer reclamaciones o peticiones a través de los medios de comunicación social.

El legislador reguló, con minuciosidad, cómo no debe formularse una reclamación. En ninguno de esos supuestos aparece cuántas veces.

Y hay un apartado que apunta en dirección contraria a la que a veces se sugiere: constituye falta leve la falta de diligencia en la tramitación de las denuncias, peticiones o reclamaciones, así como su no tramitación cuando hubieran sido formuladas en debida forma. No lo traigo como advertencia a nadie, sino como dato sobre hacia dónde orientó el legislador la protección.

La Sala Quinta ha sido además exigente con la tipicidad en este terreno. Anuló en su día la sanción impuesta a un guardia civil que había presentado una queja por un cambio de horario de servicio, al no encajar su conducta en el tipo aplicado y no poder recalificarse sin homogeneidad ni sin causarle indefensión (STS, Sala Quinta, de 20 de diciembre de 2004, rec. 181/2003, FJ 2.º).

La inferencia «abuso del derecho igual a infracción disciplinaria» carece por completo de cobertura. Con el principio de legalidad sancionadora del artículo 25.1 de la Constitución y la prohibición de analogía, no hay por dónde construirla.

Un test para no confundir insistencia con abuso

Lo que sigue no es doctrina jurisprudencial. Es una sistematización propia, elaborada a partir de las resoluciones examinadas, y así debe manejarse.

Antes de nada: qué cauce es realmente el empleado, y qué régimen le corresponde, con independencia del rótulo. Luego, si el derecho invocado existe y ampara formalmente la actuación.

Después, las tres preguntas que deciden. Identidad sustancial del objeto, no mera conexión temática. Respuesta previa efectivamente dada a lo planteado, no a otra cosa. Novedad: hechos, argumentos, normativa o circunstancias distintas, cuya presencia excluye la reiteración.

A continuación, las que sitúan el umbral. Finalidad: si el mecanismo conserva la función para la que existe. Extralimitación manifiesta, no simple exceso. Daño real y acreditado, distinto de la incomodidad organizativa. Prueba: hechos objetivos y enlazados, nunca impresiones sobre las intenciones ajenas, con la carga sobre quien alega el abuso.

Y al final, separadamente, las dos que suelen olvidarse. Qué permite exactamente la norma como reacción. Y con qué intensidad de motivación, que será reforzada siempre que haya un derecho fundamental o profesional en juego.

Si el análisis se detiene en el número de escritos, no ha empezado.

Cierre

Volvamos al escrito número catorce. La pregunta jurídica correcta no es cuántos van, sino qué contiene, qué se contestó antes y para qué sirve.

Puede que la respuesta sea que el guardia civil sigue defendiendo legítimamente sus derechos y que la Administración lleva tiempo sin contestarle a lo que de verdad pregunta. Puede que sea que aquel escrito ya no busca una decisión, sino otra cosa. Ambas hipótesis son jurídicamente posibles, y ninguna se demuestra contando.

Los derechos profesionales de los miembros de la Guardia Civil necesitan protección, y esa protección se debilita cada vez que un concepto tan exigente como el abuso del derecho se emplea como atajo frente a lo que resulta molesto. Pero afirmar que un derecho no tiene límites tampoco es defenderlo: es dejarlo sin contorno, y un derecho sin contorno acaba siendo indefendible.

El equilibrio no está en elegir bando. Está en el estándar de prueba. Y el estándar lo escribió el Código Civil hace siglo y medio con dos palabras que casi nadie cita completas: sobrepasar manifiestamente los límites normales, con daño.

Mientras eso no se acredite, sigue rigiendo la regla que nuestro Tribunal Supremo continúa enunciando en latín, quizá porque conviene no olvidarla: quien ejercita su derecho no daña a nadie.

 

J. Joaquín Contreras Rodríguez

— Abogado —

 

Normativa y jurisprudencia referenciada

Normativa

• ESPAÑA. Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978. Boletín Oficial del Estado [en línea], 29 de diciembre de 1978, n.º 311. ELI: https://www.boe.es/eli/es/c/1978/12/27/(1)/con. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• ESPAÑA. Real Decreto de 24 de julio de 1889, por el que se publica el Código Civil. Boletín Oficial del Estado [en línea], 25 de julio de 1889, n.º 206. ELI: https://www.boe.es/eli/es/rd/1889/07/24/(1)/con. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• ESPAÑA. Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Boletín Oficial del Estado [en línea], 2 de julio de 1985, n.º 157. ELI: https://www.boe.es/eli/es/lo/1985/07/01/6/con. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• ESPAÑA. Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición. Boletín Oficial del Estado [en línea], 13 de noviembre de 2001, n.º 272. ELI: https://www.boe.es/eli/es/lo/2001/11/12/4/con. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• ESPAÑA. Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil. Boletín Oficial del Estado [en línea], 23 de octubre de 2007, n.º 254. ELI: https://www.boe.es/eli/es/lo/2007/10/22/11/con. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• ESPAÑA. Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil. Boletín Oficial del Estado [en línea], 23 de octubre de 2007, n.º 254. ELI: https://www.boe.es/eli/es/lo/2007/10/22/12/con. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• ESPAÑA. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Boletín Oficial del Estado [en línea], 14 de julio de 1998, n.º 167. ELI: https://www.boe.es/eli/es/l/1998/07/13/29/con. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• ESPAÑA. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Boletín Oficial del Estado [en línea], 10 de diciembre de 2013, n.º 295. ELI: https://www.boe.es/eli/es/l/2013/12/09/19/con. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• ESPAÑA. Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil. Boletín Oficial del Estado [en línea], 29 de noviembre de 2014, n.º 289. ELI: https://www.boe.es/eli/es/l/2014/11/28/29/con. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• ESPAÑA. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Boletín Oficial del Estado [en línea], 2 de octubre de 2015, n.º 236. ELI: https://www.boe.es/eli/es/l/2015/10/01/39/con. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• ESPAÑA. Real Decreto 696/2022, de 23 de agosto, por el que se regula el procedimiento para la tramitación de propuestas, sugerencias, quejas y solicitudes de información del personal de la Guardia Civil. Boletín Oficial del Estado [en línea], 24 de agosto de 2022, n.º 203. ELI: https://www.boe.es/eli/es/rd/2022/08/23/696/con. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• UNIÓN EUROPEA. Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos. Diario Oficial de la Unión Europea [en línea], 4 de mayo de 2016, L 119, pp. 1-88. ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2016/679/oj. [Consulta: 4 septiembre 2026].

Jurisprudencia

• TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (Sala Segunda). Sentencia 136/2016, de 18 de julio de 2016, recurso de amparo n.º 3136-2015. ECLI:ES:TC:2016:136. Boletín Oficial del Estado [en línea], 15 de agosto de 2016, n.º 196. Disponible en: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2016-7901. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• TRIBUNAL SUPREMO (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª). Auto de 24 de junio de 2026, recurso de casación n.º 4537/2024. ECLI:ES:TS:2026:6476A. CENDOJ [en línea]. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• TRIBUNAL SUPREMO (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª). Sentencia 1500/2023, de 21 de noviembre de 2023, recurso n.º 94/2022. ECLI:ES:TS:2023:5136. CENDOJ [en línea]. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• TRIBUNAL SUPREMO (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª). Sentencia 1519/2020, de 12 de noviembre de 2020, recurso n.º 5239/2019. ECLI:ES:TS:2020:3870. CENDOJ [en línea]. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• TRIBUNAL SUPREMO (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª). Sentencia 1547/2017, de 16 de octubre de 2017, recurso n.º 75/2017. ECLI:ES:TS:2017:3530. CENDOJ [en línea]. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• TRIBUNAL SUPREMO (Sala Primera, de lo Civil). Sentencia 701/2022, de 25 de octubre de 2022, recurso n.º 2373/2019. ECLI:ES:TS:2022:3849. CENDOJ [en línea]. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• TRIBUNAL SUPREMO (Sala Primera, de lo Civil). Sentencia 614/2021, de 21 de septiembre de 2021, recurso n.º 5346/2018. ECLI:ES:TS:2021:3415. CENDOJ [en línea]. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• TRIBUNAL SUPREMO (Sala Quinta, de lo Militar). Sentencia 58/2018, de 27 de junio de 2018, recurso n.º 16/2018. ECLI:ES:TS:2018:2759. CENDOJ [en línea]. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• TRIBUNAL SUPREMO (Sala Quinta, de lo Militar). Sentencia de 20 de diciembre de 2004, recurso n.º 181/2003. CENDOJ [en línea]. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• AUDIENCIA NACIONAL (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª). Sentencia de 30 de noviembre de 2021, recurso n.º 21/2021. ECLI:ES:AN:2021:4949. CENDOJ [en línea]. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª). Sentencia 397/2018, de 26 de septiembre de 2018, recurso n.º 296/2017. ECLI:ES:TSJPV:2018:2646. CENDOJ [en línea]. [Consulta: 4 septiembre 2026].
• TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE GALICIA (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª). Sentencia 465/2014, de 9 de julio de 2014, recurso n.º 197/2014. ECLI:ES:TSJGAL:2014:5673. CENDOJ [en línea]. [Consulta: 4 septiembre 2026].

Norma técnica

• ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE NORMALIZACIÓN. UNE-ISO 690:2024. Información y documentación. Directrices para la redacción de referencias bibliográficas y de citas de recursos de información. Madrid: UNE, 2024.