Cuando tres días deciden una carrera: la no calificabilidad del representante asociativo en la Guardia Civil

El artículo 7.7 de la Orden PRE/266/2015 permite declarar no calificable al guardia civil que dedica al menos 90 días anuales a su labor de representación asociativa. Pero ¿qué ocurre cuando la Administración deniega esa garantía invocando una cifra —87, 88, 89 días— que no desglosa, no documenta y no contrasta con sus propios archivos? Este artículo examina, a partir de un supuesto ficticio, dónde terminan los números y dónde empiezan las garantías.

Imaginemos al sargento primero Robles. Destinado en una comandancia del interior peninsular, lleva años compaginando el servicio con su condición de representante de una asociación profesional de la escala de suboficiales. Durante el último período anual de calificación ha usado el crédito de tiempo que la norma le reconoce, ha asistido a reuniones nacionales de su asociación con permiso oficial y ha acudido a varias reuniones institucionales con los mandos, convocadas por la propia Guardia Civil.

Cuando recibe su Informe Personal de Calificación —el IPECGUCI, el documento que cada año valora su desempeño y del que dependen ascensos, destinos y, en último término, su carrera— solicita ser declarado no calificable: entiende que ha superado los 90 días de actividad representativa que la norma fija como umbral para su escala. La respuesta de la comandancia cabe en una línea: «le constan 87 días asociativos». Ni una fecha. Ni una fuente. Ni una explicación de qué se ha contado y qué se ha dejado fuera.

Tres días. Esa es toda la distancia entre aplicar una garantía reglamentaria expresa o negarla. La pregunta que vertebra este artículo es si esa distancia puede salvarse con una cifra sin desglose, o si el Derecho exige algo más.

Qué es la no calificabilidad y de dónde viene

El punto de partida es la Orden INT/656/2023, de 19 de junio, que desarrolla el Real Decreto 175/2022, de 4 de marzo, sobre derechos de las asociaciones profesionales de guardias civiles. Su disposición final segunda añadió un apartado 7 al artículo 7 de la Orden PRE/266/2015, reguladora del IPECGUCI, con efectos desde el 23 de diciembre de 2023 y aplicación a los informes elaborados a partir de ese momento.

La regla es aparentemente sencilla: no será calificable el representante de una asociación profesional que, durante el período que abarque el informe, haga uso de al menos 90 o 180 días —según su escala de pertenencia— correspondientes al crédito de tiempo para actividades representativas del artículo 13 del Real Decreto 175/2022.

Conviene entender el porqué. La calificación anual valora méritos, aptitudes y competencias observados durante el período. Si un guardia civil ha dedicado una parte sustancial del año a funciones representativas legalmente autorizadas, la base de observación directa de su desempeño ordinario se reduce drásticamente. Calificarle como si hubiera estado presente todo el año no es más exigente: es menos objetivo. La no calificabilidad no es un privilegio ni una recompensa; es una garantía institucional que evita que el ejercicio legítimo de un derecho —el asociacionismo profesional, reconocido en la Ley Orgánica 11/2007— acabe proyectando efectos desfavorables sobre la carrera. El artículo 17 del Real Decreto 175/2022 lo dice sin rodeos: los representantes tienen el mismo derecho al desarrollo de su carrera profesional, con mención expresa de las evaluaciones y calificaciones.

Contar días no es pegar etiquetas

Aquí aparece la primera dificultad técnica, que suele pasar inadvertida. El artículo 7.7 no remite a cualquier «día asociativo» genérico, sino específicamente al crédito de tiempo del artículo 13 del Real Decreto 175/2022. Y la actividad representativa real de un suboficial como el sargento Robles se canaliza por vías jurídicas distintas: el crédito mensual del artículo 13, con sus reglas de acumulación; los permisos del artículo 14 para reuniones convocadas por la Guardia Civil, con su propio régimen de cómputo y transformación en horas de servicio; las comisiones de servicio para grupos de trabajo; o las reuniones con las Jefaturas de Zona y Comandancias previstas en la disposición adicional primera del propio real decreto.

Que una jornada compute o no a efectos del umbral depende de su naturaleza jurídica, no de la etiqueta que un registro informático le haya asignado. Una reunión institucional codificada como «servicio» en el sistema puede corresponder materialmente a un permiso del artículo 14; una actividad autorizada durante un período de vacaciones puede no haberse volcado nunca en la aplicación de gestión. Por eso, resolver una solicitud de no calificabilidad exige de la Administración una operación de clasificación: identificar cada jornada, calificarla jurídicamente y explicar por qué se incluye o se excluye. Sumar etiquetas no es aplicar la norma.

La cifra no es la prueba: los hechos determinantes

Volvamos a la resolución que recibe nuestro sargento: «le constan 87 días». Esa afirmación enuncia un resultado, pero no exterioriza la operación que lo produce. Y el procedimiento administrativo no funciona así.

El artículo 75 de la Ley 39/2015 ordena que los actos de instrucción necesarios para la determinación y comprobación de los hechos se realicen de oficio por el órgano que tramita el procedimiento. El artículo 77 admite cualquier medio de prueba válido en Derecho. En un caso como este, además, concurre una circunstancia decisiva: todos los antecedentes relevantes —designación como representante, autorizaciones de crédito, permisos, convocatorias de reuniones, cuadrantes de servicio— obran en poder de la propia Administración. No hay asimetría probatoria que juegue contra el interesado; la hay, si acaso, en sentido inverso.

El problema se agrava cuando el propio expediente acredita que el registro utilizado es incompleto. Supongamos que en el caso de Robles consta, en comunicaciones internas, una actividad asociativa oficialmente autorizada que nunca se reflejó en la aplicación de gestión por coincidir con sus vacaciones. La relevancia de ese dato no se agota en sumar una jornada: demuestra que el registro no reproduce, por sí solo, toda la actividad autorizada. A partir de ahí, atribuir valor absoluto a ese registro sin contrastarlo con el resto de antecedentes deja de ser una opción legítima.

La jurisprudencia ha recorrido este camino en el ámbito específico del personal de la Guardia Civil. La Audiencia Nacional, en sentencia de 1 de febrero de 2023 (Sección 5.ª, rec. 1382/2021, ECLI:ES:AN:2023:266), estimó el recurso de un suboficial porque la Administración había rechazado un cómputo favorable apoyándose en un informe interno sin sustento normativo, y concluyó que la constancia documental no computada debía ser tenida en cuenta. El Tribunal Supremo, por su parte, ha calificado la actuación administrativa que perjudica al interesado sin justificación verificable no como irregularidad formal, sino como defecto esencial invalidante (STS 1759/2024, de 4 de noviembre, Sala Tercera, rec. 790/2022, ECLI:ES:TS:2024:5549). Y el Tribunal Superior de Justicia de Madrid anuló un IPECGUCI cuyo fundamento era una afirmación del calificador carente de todo soporte, recordando que estos informes han de elaborarse con seriedad e imparcialidad precisamente por las consecuencias que despliegan (STSJ Madrid 715/2023, de 15 de diciembre, rec. 936/2022, ECLI:ES:TSJM:2023:14671).

Trasladado a nuestro supuesto: la diferencia entre 87 y 90 días no es una minucia aritmética. Es la frontera entre aplicar o inaplicar una garantía normativa. Y una frontera de esa trascendencia no puede trazarse sobre un número cuya composición nadie puede verificar.

Motivar no es repetir el resultado

Los artículos 35.1 y 88 de la Ley 39/2015 exigen que las resoluciones que limitan derechos expresen los hechos y fundamentos en que se apoyan y respondan a las cuestiones planteadas. La motivación no es un adorno: permite conocer la razón real de la decisión, combatirla y someterla a control. El Tribunal Constitucional lo viene recordando desde antiguo (entre otras, STC 27/1993, de 25 de enero): motivar exige dar a conocer los hechos de partida y la calificación jurídica que se les atribuye.

Afirmar que constan 87 días no motiva el cómputo; reitera su resultado. Es la misma tautología que la Audiencia Nacional reprochó a la Administración al examinar la confección de un IPECGUCI, censurando una justificación que se limitaba a incidir en el propio concepto a valorar (SAN de 14 de julio de 2021, Sección 5.ª, rec. 32/2020, ECLI:ES:AN:2021:3235). Una motivación suficiente habría exigido, como mínimo, identificar las jornadas computadas y su naturaleza, explicar las exclusiones, señalar las fuentes utilizadas y pronunciarse sobre la discordancia acreditada del registro. Nada de eso puede sustituirse con una cifra.

La mejor objeción, y por qué no basta

Seamos leales con la tesis contraria. Podría argumentarse que la Audiencia Nacional ha rechazado equiparar las asociaciones profesionales de guardias civiles con los sindicatos, y que en algún caso ha desestimado pretensiones de representantes precisamente por falta de acreditación concreta de sus ausencias (SAN de 9 de diciembre de 2022, Sección 5.ª, rec. 1198/2021, ECLI:ES:AN:2022:5668). Desde esa óptica, quien alega debe probar: si el representante sostiene que superó los 90 días, a él corresponde demostrarlo.

La objeción es seria, pero se vuelve contra quien la formula. Lo que ese pronunciamiento subraya es que el ordenamiento reconoce al representante un crédito temporal reglado, sometido a reglas específicas y, por tanto, documentado y verificable jornada a jornada. Exactamente por eso el debate no puede zanjarse con una cifra global: el sistema descansa sobre un cómputo trazable. Y cuando quien tiene en su poder todas las autorizaciones, permisos y registros es la Administración —y el interesado ha instado formalmente esa verificación individualizada— la exigencia de acreditación concreta opera en ambas direcciones. Si al representante se le pide precisión cuando alega, a la Administración no puede pedírsele menos cuando deniega. Lo contrario supondría que el ejercicio de un derecho reconocido termina perjudicando indirectamente la carrera de quien lo ejerce, resultado que el artículo 17 del Real Decreto 175/2022 quiere precisamente impedir.

Qué puede hacer el afectado

Para quien se encuentre en la situación de nuestro sargento, algunas pautas prácticas:

Pedir el expediente completo. El artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015 reconoce el derecho a acceder al expediente y obtener copia. Interesa especialmente el documento del que resulte la cifra manejada por la Administración y los antecedentes usados para alcanzarla.

Reconstruir el cómputo propio. Reunir designaciones, solicitudes y autorizaciones de crédito, permisos para reuniones convocadas por el Cuerpo, convocatorias de reuniones institucionales y cualquier comunicación sobre actividades autorizadas, con especial atención a las que pudieran no figurar en los registros informáticos.

Recurrir en plazo. Contra la resolución de la comandancia cabe recurso de alzada ante el superior jerárquico en el plazo de un mes desde la notificación (artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015). Agotada la vía administrativa, queda abierta la contencioso-administrativa.

Pedir lo principal y lo subsidiario. Si los antecedentes permiten acreditar el umbral, procede solicitar la declaración de no calificabilidad y que se deje sin efecto el informe. Si el expediente no permite el cómputo directo, procede pedir la retroacción de actuaciones para que se dicte nueva resolución con desglose individualizado: fecha, naturaleza jurídica, fuente documental y razón de inclusión o exclusión de cada jornada.

Una cautela final: cada caso depende de sus fechas, sus documentos y su expediente concreto. Lo que aquí se expone es un marco de análisis, no la solución de ningún asunto particular.

Volver al principio

El sargento Robles no discute una nota. Discute algo previo: si la Administración puede decidir sobre su carrera con un número que nadie —ni siquiera ella misma, a la vista de la resolución— es capaz de descomponer. La transparencia, la objetividad y la imparcialidad que la propia normativa del IPECGUCI proclama no se satisfacen comunicando resultados: exigen mostrar el camino que conduce a ellos.

Tres días separan a Robles de una garantía. Pero lo que de verdad está en juego no son tres días. Es si los derechos se aplican con cuentas verificables o con cifras de fe.

J. Joaquín Contreras Rodríguez — Abogado —

Referencias normativas y jurisprudenciales

Normativa

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (arts. 35, 53, 75, 77, 88, 121 y 122). BOE.

Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil. BOE.

Real Decreto 175/2022, de 4 de marzo, por el que se desarrollan los derechos de las asociaciones profesionales de guardias civiles, de sus representantes y de los miembros del Consejo de la Guardia Civil (arts. 13, 14, 17 y disposición adicional primera). BOE.

Orden PRE/266/2015, de 17 de febrero, por la que se establece el modelo y las normas reguladoras del IPECGUCI (art. 7.7, añadido por la Orden INT/656/2023). BOE.

Orden INT/656/2023, de 19 de junio (disposición final segunda; efectos desde el 23 de diciembre de 2023). BOE.

Jurisprudencia

• STS 1759/2024, de 4 de noviembre, Sala Tercera, Sección 4.ª, rec. 790/2022 (ECLI:ES:TS:2024:5549).
• STS 1178/2023, de 25 de septiembre, Sala Tercera, Sección 4.ª, rec. 443/2021 (ECLI:ES:TS:2023:3991).
• SAN, Sección 5.ª, de 1 de febrero de 2023, rec. 1382/2021 (ECLI:ES:AN:2023:266).
• SAN, Sección 5.ª, de 9 de diciembre de 2022, rec. 1198/2021 (ECLI:ES:AN:2022:5668).
• SAN, Sección 5.ª, de 14 de julio de 2021, rec. 32/2020 (ECLI:ES:AN:2021:3235).
• STSJ de Madrid 715/2023, de 15 de diciembre, Sección 6.ª, rec. 936/2022 (ECLI:ES:TSJM:2023:14671).
• STC 27/1993, de 25 de enero.

Nota: el supuesto del sargento Robles es íntegramente ficticio. Cualquier coincidencia con personas, unidades o expedientes reales es casual. Este artículo tiene finalidad divulgativa y no constituye asesoramiento jurídico sobre ningún caso concreto.