Asignar cometidos no equivale a delegar competencias

Un Comandante de Puesto que no es Principal puede poner por escrito los cometidos de supervisión de su sargento y sus cabos sin que ello sea una delegación de funciones irregular

La ley distingue dos figuras que el lenguaje cotidiano confunde sin esfuerzo. Delegar mando exige forma solemne y deja constancia en un libro. Organizar el trabajo del Puesto es, sencillamente, mandar.

Un guardia presta el Servicio de Puertas en O Porriño. Su Teniente le ha entregado, por escrito, una instrucción que le encomienda mantener abierta la base de datos SIGO, tramitar los hechos que le remita la patrulla y cumplimentar sus papeletas de días previos. Tres componentes del Puesto impugnan ese apartado ante la propia unidad, luego ante el juzgado, luego ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Alegan un vicio de competencia y, en el fondo, algo más incómodo: que su Teniente se ha excedido, que ha regulado por su cuenta algo que no le correspondía regular.

La sentencia de 28 de febrero de 2024 zanja la discusión en su Fundamento de Derecho Tercero, con una frase que merece leerse dos veces: la instrucción «no innova el ordenamiento jurídico ni contiene una regulación que directamente produce efectos en la esfera jurídica de los ciudadanos en general». Su naturaleza «es simplemente la de un mandato dentro de una organización jerarquizada», una manifestación de la potestad autoorganizativa de la Administración, no una norma que necesite habilitación especial para nacer. El subrayado, en lo que sigue, es nuestro.

Ese pleito, en apariencia menor, toca la fibra de una pregunta que se repite en muchos Puestos que no ostentan la condición de Principal: si el mando puede poner por escrito, con nombre y apellidos, qué cometidos de supervisión corresponden a su sargento y a sus cabos, o si al hacerlo incurre en una delegación de funciones que la norma reserva a un procedimiento distinto. La respuesta exige situar el problema donde de verdad se decide: no en la ciencia administrativa general de la delegación, sino en el punto exacto en que esa doctrina general se separa de la organización interna de una unidad de la Guardia Civil.

La delegación tiene una teoría, y no es esta

Conviene partir de la figura que todo jurista reconoce. El artículo 9 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, permite que un órgano transfiera el ejercicio de sus competencias a otro, y su apartado 4 contiene la clave de todo el edificio: «las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante». La delegación administrativa no crea un segundo titular de la competencia; crea una ficción de imputación. El acto lo firma el delegado, pero la ley ordena tratarlo como si lo hubiera dictado quien delegó.

El Tribunal Supremo aplicó esta lógica, con una precisión casi didáctica, a un asunto de personal de la Guardia Civil. En su sentencia de 6 de febrero de 2014, la Sala Tercera tuvo que decidir qué juzgado era competente para revisar una resolución del Director General de la Guardia Civil dictada «por delegación» del Ministro del Interior. La Sala razonó que, siendo así, «las resoluciones adoptadas por delegación se entienden dictadas por el órgano delegante», con arreglo al entonces vigente artículo 13.4 de la Ley 30/1992 —precepto que hoy ocupa, en idénticos términos, el artículo 9.4 citado—. El Ministerio Fiscal promovió después un incidente de nulidad, que el Alto Tribunal desestimó por Auto de 8 de mayo de 2014, confirmando que la cuestión de a quién se imputa un acto dictado por delegación no admite componendas: o hay delegación formal, con su norma habilitante y su constancia expresa, o el acto se imputa a quien materialmente lo dicta.

Esa es la vara de medir que hay que aplicar al mando de un Puesto. Si asignar cometidos de supervisión a un sargento o a un cabo fuese delegación en el sentido técnico del término, el resultado tendría que ser el mismo que en la doctrina general: los actos de supervisión se imputarían al Comandante como si él mismo los hubiera ejecutado, y la asignación exigiría la norma habilitante y la forma que el ordenamiento reserva a esa figura. Nada de eso ocurre, porque la Orden General 9/2012 —la norma específica que rige el mando en la Guardia Civil— ha separado con nitidez dos cauces que la doctrina administrativa general, pensada para las relaciones entre órganos, no necesita distinguir con el mismo detalle.

Dos figuras que el Reglamento no confunde

La Orden General número 9, de 22 de noviembre de 2012, del mando, disciplina y régimen interior de las Unidades, dedica un artículo entero a la delegación de atribuciones y otro, distinto, al apoyo al ejercicio del mando. No son la misma cosa ni están escritos con el mismo propósito, y la distancia entre ambos se mide en formalidades: una exige registro, la otra no.

La delegación propiamente dicha está en el artículo 13: «todo jefe podrá delegar parte de sus atribuciones en sus subordinados cuando lo considere conveniente para el servicio», pero «la responsabilidad última recaerá siempre en el titular y el subordinado no podrá efectuar una nueva delegación», y esa delegación «se llevará a cabo por escrito figurando expresamente en el correspondiente Libro de Organización». Es una figura formal, excepcional y trazable: exige constancia documental en un registro concreto, precisamente porque desplaza el ejercicio de una atribución que, de otro modo, correspondería en exclusiva al jefe, del mismo modo que la delegación administrativa general desplaza —siquiera sea ficticiamente— la autoría del acto.

Muy distinto es lo que regula el artículo 8. «A fin de facilitarle el ejercicio del mando, todo jefe podrá contar con una unidad o personal de apoyo que colabore en tareas de información, asesoramiento, planeamiento, coordinación y control». Y añade el matiz que resuelve el caso: «el personal de apoyo al mando hará suyas las directrices del jefe» y «en el desempeño de sus funciones de apoyo sólo son responsables ante su jefe». El artículo 28 lo traslada al día a día del Puesto: las unidades «podrán nombrar servicios o asignar cometidos que aseguren y apoyen la acción del mando», detallándolos en el Libro de Normas de Régimen Interior, no en el Libro de Organización que reserva la ley a la delegación.

La Ley 29/2014, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, sostiene la misma distinción desde otro ángulo, y lo hace con una precisión que honra al legislador. Su artículo 15.3 define la acción de mando como «el ejercicio de la autoridad y la asunción de la consiguiente responsabilidad», y precisa, en la misma frase, que «para el ejercicio de la acción de mando se podrá contar con la colaboración de los subordinados en tareas de información, planeamiento, asesoramiento, coordinación y control, que constituyen el apoyo al mando». Adviértase el verbo elegido: se «cuenta con» la colaboración, no se «transmite» la autoridad. La colaboración no es la autoridad; es su sostén.

Cuando un Comandante de Puesto asigna por escrito a su sargento la supervisión del cumplimiento de un cuadrante o a sus cabos el seguimiento de un servicio concreto, no está transfiriendo la atribución de mandar —ni, por tanto, activando la ficción de imputación propia de toda delegación—: está organizando la ejecución de un mando que sigue siendo suyo, con arreglo a un cauce, el apoyo al mando, que la propia norma prevé sin exigirle ni Libro de Organización ni fórmula solemne alguna.

La responsabilidad no se mueve del sitio

El punto en que suele torcerse la sospecha de irregularidad es la responsabilidad: si el sargento supervisa y el cabo controla, ¿quién responde cuando algo falla? La respuesta ya está en el mismo artículo 8.2 de la Orden General 9/2012: quien ejerce apoyo al mando «sólo es responsable ante su jefe». No adquiere responsabilidad frente a terceros ni frente al servicio en sí; la adquiere frente al propio Comandante, que es quien sigue debiendo cuentas hacia arriba, exactamente igual que el delegante de la teoría general sigue respondiendo del acto que la ley le imputa aunque la firma material sea de otro.

La misma norma, en su artículo 14, es todavía más explícita sobre lo que no puede soltar el titular del mando: administrar y gestionar con eficacia los medios y recursos puestos a su disposición, y, «como responsable del nombramiento del servicio», distribuir con equidad el que hayan de prestar sus subordinados. Esa responsabilidad —la de organizar, distribuir y responder del resultado— es indelegable en el sentido más literal: seguirá siendo del Comandante aunque haya puesto por escrito qué corresponde vigilar a cada uno de sus hombres. La sentencia de O Porriño, en el mismo Fundamento de Derecho Tercero ya citado, lo confirma desde el lado contencioso: la instrucción impugnada «no afecta a las condiciones de trabajo» del destinatario ni «regula ningún aspecto relevante o esencial de la prestación de servicio»; se limita a coordinar, y coordinar no es innovar el ordenamiento.

Escribirlo no es extralimitarse: es lo que la disciplina exige

Cabría pensar que formalizar por escrito estos cometidos es un exceso de celo, una rigidez ajena al trato personal que se presume en una unidad pequeña. La jurisprudencia disciplinaria dice justamente lo contrario, y lo dice con una claridad que merece transcribirse en su literalidad.

En 2010, la Sala Quinta del Tribunal Supremo revisó la sanción impuesta a un Sargento Primero, Jefe de Puesto, al que se reprochaba no haber organizado convenientemente los servicios de su personal. El Tribunal Militar Territorial había estimado el recurso del sancionado, y el Supremo confirmó esa estimación en su Fundamento de Derecho Segundo, con un razonamiento que conviene retener casi palabra por palabra: el tipo disciplinario de negligencia en el cumplimiento de las obligaciones profesionales es un tipo «en blanco», y para aplicarlo «no sólo ha de quedar claramente acreditado el incumplimiento de la obligación profesional, sino que ésta ha de encontrarse previamente determinada de forma clara y precisa, ya sea reglamentariamente o en virtud de una orden concreta, de modo que el obligado pueda conocer con suficiente grado de certeza las consecuencias disciplinarias de su incumplimiento». La sanción cayó porque nadie había acreditado que existiera esa orden concreta: se le exigía disponibilidad total, pero no se le había concretado por escrito, en ningún momento, qué servicios debía prestar y cuándo.

La lección se lee del derecho y del revés, y lo significamos porque es el eje de todo el argumento: un Comandante de Puesto que fija por escrito, con nombre propio, los cometidos de supervisión de su sargento y de sus cabos no está inventando una jerarquía paralela, sino haciendo exigible aquello que de otro modo quedaría en el terreno resbaladizo de lo tácito, con el riesgo de que ni el subordinado sepa qué se espera de él ni el propio mando pueda hacer valer su incumplimiento si llega el caso. La formalización no debilita el mando; lo blinda. Protege, a un tiempo, a quien manda y a quien obedece.

El empleo no cierra la puerta a la supervisión

Queda una objeción más, quizá la más extendida entre quienes ven con recelo que se encomienden cometidos de supervisión a un cabo: que esa función pertenece, por definición, a empleos superiores. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid la examinó de frente en 2023, al resolver la impugnación de una asociación profesional contra una convocatoria de puestos de mando abiertos a Cabos y Cabos Primeros.

En su Fundamento de Derecho Séptimo, la sentencia recuerda que la Ley 29/2014 «no asigna expresamente funciones de mando a la categoría de Cabos y Guardias», pero «tampoco las prohíbe expresamente». Y añade lo decisivo: el artículo 22.3 de la Ley reconoce a los guardias civiles, «además de su capacidad profesional específica», la necesaria «para desempeñar cometidos no atribuidos particularmente y prestar los servicios que le puedan corresponder para garantizar el funcionamiento de las unidades», mientras que el artículo 18.4 hace descansar el ejercicio de autoridad en el empleo y en el puesto de trabajo asignado, no en un catálogo cerrado de funciones por escala. El propio artículo 17.2, que la Sala transcribe en su Fundamento de Derecho Sexto, atribuye a los suboficiales, entre sus tareas ordinarias, «efectuar el control y la supervisión de las tareas encomendadas». Ni al sargento que supervisa ni al cabo al que se asigna un cometido concreto les falta habilitación legal: les sobra, más bien, la costumbre de no verlo puesto por escrito.

Lo que no admite reparto: la fiscalización

Hasta aquí, la tesis parece resuelta sin fisuras. Pero conviene medir dónde está exactamente el límite, y para eso no hace falta imaginar un caso: existe, y ya se ha juzgado.

Sobre este límite se pronunció ya el Tribunal Militar Territorial de Madrid, en sentencia de 27 de febrero de 2023, al resolver el recurso de un Cabo Primero, Comandante de un Puesto ordinario —no Principal, el mismo tipo de unidad al que se refiere este estudio—, sancionado con una reprensión por no haber fiscalizado las diligencias instruidas por sus subordinados. La resolución sancionadora, que el Tribunal confirma en su Fundamento de Derecho Quinto, expone el reproche con una precisión que no deja resquicio: el Cabo Primero «no realizó dentro de sus cometidos la supervisión y dirección de las diligencias que se debería esperar, ya que como Comandante de Puesto debe controlar, dirigir y supervisar el trabajo de sus subordinados […] toda vez que no supervisó la carpeta de atestados finalizados, la cual por encontrarse en ese estado no debe dejarse de fiscalizar».

La sentencia remata el razonamiento con la frase que interesa transcribir íntegra, porque es la contracara exacta de cuanto se ha sostenido hasta aquí: el Comandante de Puesto «debe extremar el celo en el control de las labores realizadas por sus subordinados, pudiendo delegar funciones pero no la labor de fiscalización como Comandante del Puesto de tales funciones delegadas». Adviértase que el Tribunal utiliza aquí la palabra «delegar» en su sentido más laxo y coloquial —el que emplea cualquier mando al hablar de repartir tareas—, pero el fondo de la doctrina es idéntico al que hemos extraído del artículo 8.2 de la Orden General 9/2012: cualesquiera que sean los cometidos que se asignen hacia abajo, la fiscalización última —comprobar que lo asignado se ha cumplido— permanece arriba, en quien manda. El Cabo Primero de Villanueva de la Cañada no fue sancionado por haber asignado tareas a sus subordinados. Fue sancionado por haber dejado de comprobar que esas tareas se habían ejecutado correctamente, delegando de hecho lo único que la Guardia Civil no permite delegar: la propia vigilancia.

El reverso: dónde empieza la delegación irregular

Este precedente permite trazar, con precisión de bisturí, la frontera que separa la asignación legítima de cometidos de la delegación de funciones que la norma somete a otro régimen. No está en el papel en que se escribe la instrucción, sino en dos preguntas que cualquier Comandante de Puesto debería hacerse antes de firmarla.

La primera: ¿el cometido asignado es concreto, de modo que resulte exigible en los términos que enseña la Sala Quinta en 2010? Una instrucción vaga —«el sargento se encargará de que todo funcione»— no protege a nadie; una instrucción precisa —qué se supervisa, con qué periodicidad, con qué constancia documental— sí. La segunda: ¿queda expresamente reservada al Comandante la fiscalización última, la comprobación de que lo asignado se cumple, en los términos del Fundamento de Derecho Quinto que acabamos de citar? Si la respuesta a ambas es afirmativa, se está ante apoyo al mando, sin necesidad de Libro de Organización ni de forma solemne. Si el Comandante, so pretexto de «asignar cometidos», traspasara a su sargento la facultad de decidir con criterio final sobre cuestiones que la norma reserva al titular, o renunciara a comprobar que lo asignado se ejecuta, dejaría de estar ante apoyo al mando en dos frentes distintos: entraría en el terreno de la delegación de atribuciones del artículo 13 —con su exigencia de forma escrita en el Libro de Organización—, o, peor aún, incurriría en la misma negligencia por la que fue sancionado el Cabo Primero de Villanueva de la Cañada.

Lo que gana quien manda y quien obedece

Un Comandante de Puesto que asigna por escrito la supervisión de un cuadrante a su sargento o el seguimiento de un servicio a sus cabos no está usurpando una figura que la norma reserva a otro procedimiento, ni activando la ficción de imputación que el artículo 9.4 de la Ley 40/2015 reserva a la delegación en sentido propio. Está ejerciendo el mando de la única manera en que la disciplina lo hace exigible: con precisión, con constancia, sin renunciar jamás a la fiscalización última que la jurisprudencia militar reserva, sin excepción, a quien manda. Quien firma esa instrucción no delega su mando. Lo ejerce, y deja prueba de ello.

José Joaquín Contreras Rodríguez

Abogado ·

Referencias

Normativa

ESPAÑA. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Boletín Oficial del Estado [en línea], 2 de octubre de 2015, n.º 236. ELI: https://www.boe.es/eli/es/l/2015/10/01/40/con.

ESPAÑA. Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil. Boletín Oficial del Estado [en línea], 29 de noviembre de 2014, n.º 289. ELI: https://www.boe.es/eli/es/l/2014/11/28/29/con.

GUARDIA CIVIL. Orden General número 9, de 22 de noviembre de 2012, del mando, disciplina y régimen interior de las Unidades. Boletín Oficial de la Guardia Civil, 27 de noviembre de 2012, n.º 50.

Jurisprudencia

TRIBUNAL SUPREMO (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª). Auto de 8 de mayo de 2014, recurso n.º 156/2013. ECLI:ES:TS:2014:7730A.

TRIBUNAL SUPREMO (Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª). Sentencia de 6 de febrero de 2014, recurso n.º 156/2013. ECLI:ES:TS:2014:893.

TRIBUNAL SUPREMO (Sala Quinta, de lo Militar). Sentencia de 9 de febrero de 2010, recurso n.º 119/2009. ECLI:ES:TS:2010:951.

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE GALICIA (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª). Sentencia 133/2024, de 28 de febrero de 2024, recurso n.º 434/2023. ECLI:ES:TSJGAL:2024:1617.

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia 497/2023, de 20 de septiembre de 2023, recurso n.º 493/2022. ECLI:ES:TSJM:2023:10686.

TRIBUNAL MILITAR TERRITORIAL DE MADRID (Sección 1ª). Sentencia 12/2022, de 27 de febrero de 2023, recurso n.º 2/2021. ECLI:ES:TMT:2023:97.